Ita Ius Esto - Revista de Derecho integrada por alumnos de la Universidad de Piura

El proceso de vacancia presidencial: entre la justicia y la conveniencia

 

 

Entrevista al Dr. Luis Castillo Córdova[1]

¿Qué es la vacancia presidencial?

Es una atribución que el Constituyente ha depositado en las manos del Parlamento, y a través de la cual le faculta a declarar que se ha cumplido alguna de las cinco causales previstas en el artículo 113 de la Constitución, y que como consecuencia el cargo de Presidente de la República está libre. Todas esas causales tienen algo en común: son situaciones que imposibilitan al Presidente de la república a seguir en el cargo; imposibilidades de tipo material como la muerte o la incapacidad física; o de tipo moral como la incapacidad moral; o de tipo jurídico, como la destitución por alguna de las infracciones mencionada en el artículo 117 de la Constitución.

Con base en estas causales, ¿qué finalidad está llamada a cumplir la vacancia presidencial?

Hay que diferenciar la finalidad de la institución en sí misma, de las finalidades particulares que se concluyen a partir de cada una de las causales de vacancia. Si nos preguntamos por la finalidad institucional, me parece que la vacancia no tiene que ver tanto con una suerte de contrapoder, como con la necesidad de que en determinadas circunstancias algún órgano declare oficialmente la existencia de una situación cuya consecuencia acarrea que el cargo de Presidente se encuentra libre.

Así entendida la finalidad, entonces, ¿la vacancia presidencial está llamada a actuar como una ayuda a superar situaciones difíciles?

Efectivamente. La vacancia presidencial aparece como la institucionalización de un mecanismo que permite superar situaciones de crisis generadas en torno al Presidente de la República. Naturalmente las crisis que puedan generarse a partir del cumplimiento de alguna de las causales previstas en el artículo 113 de la Constitución, no tienen siempre la misma intensidad, pero siendo de intensidad distinta todas ellas son igualmente graves por concernir a la idoneidad y continuidad de una determinada persona en el cargo de Presidente de la República.

¿El Parlamento es la mejor opción para declarar la vacancia presidencial?

Esta atribución de vacar al Presidente pudo haber recaído en cualquier órgano, distinto, obviamente, al mismo órgano Presidencial. El Constituyente ha decidido que la atribución recaiga sobre el Parlamento, y es razonable, porque en el Parlamento está depositado el poder que titulariza el pueblo. Los representantes del pueblo, que son los parlamentarios, tienen la legitimidad suficiente para declarar o decidir si ha ocurrido o no alguna de las causales de vacancia; porque es como si lo decidiese el mismo pueblo al que representa.

Examinemos la permanente incapacidad moral como causal de vacancia. ¿Cómo se definiría la incapacidad moral?

Ejercer el cargo de Presidente de la República reclama una serie de cualidades en ámbitos distintos, y el moral es uno de ellos. La moral tiene que ver con el actuar humano en relación al bien y al mal. Podemos tener conceptos individuales de bien y de mal que sostienen nuestra moral personal; pero junto a ellos existen categorías o conceptos elementales sobre el bien y el mal que todos estamos de acuerdo se deben seguir a la hora de gestionar algún interés de la comunidad política. Estos conceptos construyen una moral pública. Por ejemplo, para una persona puede no ser moralmente malo dejar de pagar impuestos, aduciendo la gran corrupción funcionarial existente, pero la moral pública desaprobaría un acto así al punto que lo podría sancionar. Sin duda que la moral pública se sostiene sobre una moral personal, pero la causal contenida en el artículo 113.2 de la Constitución atiende a la primera, de modo que esta causal reclama que el acto moralmente malo trascienda la esfera personal para localizarse e incidir en la esfera pública. Así, la incapacidad moral prevista como causal, significa que la persona que tiene a su cargo la Jefatura del gobierno del país, ha realizado actos que permiten concluir que ha desenvuelto su actividad según conceptos o parámetros de bien o de mal proscritos por la naturaleza de lo público.

¿Y cómo se definiría la característica de permanencia?

La permanencia reclama que el acto que permite concluir que el Presidente de la República ha negado las exigencias de la moral pública, debe ser reiterado en el tiempo. Precisamente es la reiteración la que permite concluir no solo la existencia de la negación de algún contenido de la moral pública, sino también su incidencia negativa en la idoneidad del Presidente para gobernar el País.

Así definida la moral y su carácter permanente, ¿cuál es la finalidad que está llamada a cumplir esta causal de vacancia?

Pensemos en una persona que carece de las más elementales exigencias de moral pública. Con seguridad de ella podemos decir que no conviene que se encargue del Gobierno porque será por lo menos dudoso, que sus decisiones favorezcan efectivamente al bien común. Ahora reparemos en que esa persona ha ganado unas elecciones presidenciales sin que sus electores hayan conocido unos hechos que demuestran esa carencia de moral pública, ya sea porque no existían aún, o ya sea que existiendo no fueron difundidos. En esta situación una pregunta parece necesaria: ¿es conveniente que una persona con estas características continúe en el cargo? La Constitución permite que en situaciones semejantes a las que he descrito, el Parlamento se formule esta pregunta y la responda. De modo que la finalidad de esta causal puede ser formulada así: evitar que una persona de la cual puede ser sostenido que carece de las necesarias exigencias de moral pública, dirija la gestión del bien común.

Esta finalidad es muy importante, pero parece no estar exenta de peligros.

Esta finalidad es muy importante, y no solo para la gobernabilidad del país en un momento determinado, sino también para la institucionalidad democrática. La vacancia presidencial en sí misma considerada es muy noble y valiosa, por la finalidad que está llamada a conseguir. Asunto distinto desde luego, es cómo el Parlamento opere con ella en los casos concretos. Por esta trascendencia se reclama de los congresistas responsabilidad porque las consecuencias pueden ser negativas. Digámoslo de esta manera: se trata de una medida que atañe a la más Alta Magistratura del País, si los parlamentarios actúan irresponsablemente no solo generarán un daño a la persona Pedro Pablo Kuczynski, sino que dañarán notablemente a la institución Presidencia de la República, y con ella a la gobernabilidad, con todos los daños colaterales que desde ahí se desprendan, por ejemplo, en el ámbito económico. Es como una cirugía al corazón, si se hace bien se salva la vida, si se hace mal se puede causar la muerte o se pueden producir daños irreversibles en el organismo.

¿Se puede hacer algo para evitar estos peligros?

Los peligros se construyen sobre la base de un ejercicio extralimitado de una atribución o de un derecho. Toda extralimitación es dañina. Lo contrario al ejercicio extralimitado es el ejercicio razonable. De modo general puede ser dicho que un ejercicio es razonable cuando se conduce dentro de los límites que le son propios. Todos los derechos fundamentales así como las atribuciones constitucionales tienen una naturaleza jurídica desde la cual es posible concluir limitaciones.

¿Cuáles son las limitaciones de la atribución del Parlamento para vacar al Presidente por incapacidad moral?

Pienso que si se toma en cuenta la naturaleza de la vacancia presidencial por incapacidad moral permanente, se podrá concluir que la separación del Presidente no puede sostenerse en simples desacuerdos políticos, es decir, en discrepancias de cómo promover el bien común; sino que debe sostenerse en graves situaciones que efectivamente delaten que la persona encargada de la presidencia carece de las exigencias de moral pública. Es importante no olvidar que en el caso peruano, el Presidente no es elegido por el Parlamento, de modo que no le debe cuentas como ocurre en los sistemas parlamentaristas, en los cuales la responsabilidad política del Presidente de gobierno podrá ser reclamada por tener el Parlamento serias desavenencias con las políticas gubernativas. Pero el sistema peruano no es uno parlamentarista.

¿Existe también limitaciones jurídicas?

En términos amplios, puede ser tenida como política toda actuación pública o privada relacionada con la gestión del bien común de la polis, a través de la satisfacción de las necesidades públicas. En este marco, la pregunta que debe formularse el Parlamento con base en la atribución recogida en el artículo 113.2 de la Constitución será una pregunta política, no una pregunta jurídica. Es decir, se preguntará acerca de la conveniencia y no acerca de la justicia de seguir manteniendo en el poder al Presidente. La pregunta podría ser mostrada en los siguientes términos: ¿conviene a la gestión del bien común de la polis que el Presidente siga en la cabeza del Poder Ejecutivo? Esta es una pregunta política, llamada a ser respondida desde la política, por un órgano cuya esencia es política.

¿Entonces no existen límites jurídicos?

El derecho juega un papel en la validez de las decisiones políticas desde que el derecho se concibe como la razón institucionalizada. Por eso es que ninguna decisión política puede ser contraria al Derecho, porque si lo es, habrá de ser tenida como inválida por ser contraria a la razón. Dicho esto, la cuestión se traslada a averiguar cuál es el papel que el Derecho está llamado a cumplir en la política. La respuesta viene influida por la modalidad de Estado de Derecho existente. Hoy en Perú, los poderes públicos desenvuelven su actuación y toman decisiones en el marco de un Estado constitucional de derecho, del cual puede ser dicho que reclama que todas las decisiones, también las políticas, se ajusten a exigencias no solo formales sino también materiales, para ser tenidas como jurídicamente válidas, es decir, como razonables y, por ello, como vinculantes.

¿Cuáles son esas exigencias formales?

Las exigencias formales que la decisión política deberá cumplir, tiene que ver con el órgano competente y con el procedimiento previsto para tomar la decisión, órgano y procedimiento regulados en la Constitución y en las normas de desarrollo constitucional, como es el Reglamento del Congreso. Por ejemplo, si quien declara la vacancia presidencial es un órgano público distinto al Parlamento, tal declaración será jurídicamente inválida, y no tendrá eficacia, por no haber sido formulada por el órgano constitucionalmente competente para hacerlo. O si la vacancia es declarada por el Parlamento pero solo con, por ejemplo, 80 votos, entonces la declaración será inconstitucional por ser formalmente inválida.

¿Y cuáles son las exigencias materiales?

Las exigencias materiales tienen que ver principalmente con la posición jurídica de la persona. El Presidente de la República no ha dejado de ser persona y, consecuentemente, no ha dejado de titularizar derechos fundamentales. Una decisión política que vulnera derechos fundamentales, es una decisión materialmente inválida; y será ineficaz una vez que la invalidez se declarada por el controlador de la constitucionalidad. Así, el proceso de vacancia presidencial que enfrente Pedro Pablo Kuczynski, debe desenvolverse con sujeción al contenido constitucional de sus derechos fundamentales.

¿Será un caso de judicialización de la política?

No, la judicialización de la política se produciría si se intentase someter las decisiones políticas al control constitucional con el mismo contenido y con la misma intensidad que se emplea para controlar la constitucionalidad de las decisiones no políticas. Las decisiones políticas son consecuencia del amplio margen de apreciación política que tiene el Parlamento o el Ejecutivo; y ese amplio margen debe ser respetado por el Juez, de lo contrario, el Juez ejercería extralimitadamente su función jurisdiccional, y sería él quien incurriese en inconstitucionalidad.

¿El Parlamento debe cumplir el debido proceso?

El Parlamento está vinculado a la Constitución y, consecuentemente, está vinculado al contenido constitucional de los derechos fundamentales como es el debido proceso. Esto no puede ser discutido, lo que puede ser discutido es el alcance del contenido constitucional del debido proceso en el caso concreto. Aquí solo podré dar dos referencias generales. La primera es que el contenido constitucional del debido proceso de Pedro Pablo Kuczynski, no puede desnaturalizar el carácter político que tiene tanto el proceso de vacancia presidencial, como la decisión que se llegue a adoptar. Dicho de otra manera, el contenido constitucional del derecho fundamental al debido proceso no da derecho a reclamar que el Parlamento actúe como actuaría un Juez en un proceso judicial. La segunda referencia es consecuencia de la primera: el proceso de vacancia es uno político porque enfrenta una pregunta política que debe ser respondida por un órgano político que cuenta con un amplio margen de actuación política; lo que a su vez permite sostener la siguiente regla jurídica: la decisión de vacar al Presidente de la República no tendrá validez jurídica solo si es manifiestamente arbitraria por ser manifiestamente irrazonable, es decir, si es que no es posible dar ninguna razón correcta a su favor. De esta manera, las garantías del debido proceso que deberán respetarse en un proceso de vacancia tienen que ver con evitar se adopte una decisión manifiestamente irrazonable. Así, por ejemplo, está justificado el derecho de defensa, en particular la garantía de conocer las razones que justifican el pedido de vacancia, y la garantía de contradicción; por el contrario, no está justificado garantías como la garantía al Juez imparcial, o la garantía de la doble instancia. De modo general, siempre habrá espacio para la excepción, el control constitucional no podrá evaluar la intensidad de la corrección de las razones que sostienen la decisión de vacar al Presidente; sino que, como regla general, debe circunscribirse a que tales razones existan.

En este contexto, ¿procedería una demanda de amparo?

Como digo, la persona Pedro Pablo Kuczynski no deja de ser titular de derechos fundamentales como el debido proceso, aunque el alcance de su contenido constitucional está condicionado por la naturaleza política del proceso de vacancia, como ya dije antes. De modo que si alguna de las garantías que conforman su contenido constitucional, es agredida, la demanda constitucional de amparo tendría que proceder, para anular la decisión parlamentaria de vacancia y para ordenar que el Parlamento vuelva a decidir, esta vez sujetándose plenamente al contenido constitucional al debido proceso. Pienso que esto no es lo difícil. Lo realmente difícil y relevante es determinar si efectivamente ha habido o no agresión, no de un inexistente derecho fundamental a ser Presidente de la República, sino del derecho fundamental al debido proceso, con las modulaciones que en su contenido constitucional sufre por tratarse la vacancia presidencial de una decisión política. En ningún caso, obviamente, el Juez constitucional podrá sustituir al Parlamento para decidir en su reemplazo acerca de la vacancia presidencial.

Si el Parlamento decidiese vacar al Presidente de la República, ¿sería una decisión manifiestamente irrazonable?

Si la decisión de vacarlo se adoptase hoy, y de lo que el Presidente de la República ha dicho y de lo que no ha dicho en sus últimas apariciones, es posible concluir que ella no sería manifiestamente irrazonable, lo que permitiría reconocerle no solo validez formal sino también material. Esta conclusión cambiaría por su contraria si es que en la convocada sesión parlamentaria de vacancia, el Presidente de la República explica mejor los hechos y realiza la probanza que corresponda, de modo que de ellos no pueda ser concluida ninguna de las carencias de moral pública que se le achacan, y a pesar de ello se le vaca. Pero insisto en una cosa, la cuestión no es solo ni principalmente jurídica, sino política, de modo que una decisión política puede no ser injusta, pero eso no la convierte necesariamente en conveniente.

¿A qué se refiere?

Me refiero a que si bien es cierto el Parlamento hoy martes 19 de diciembre de 2017 tiene razones políticas para vacar al Presidente, lo que impediría tener a una tal decisión como manifiestamente irrazonable; también es cierto que el Parlamento debe estar seguro de que vacar al actual Presidente de la República es lo que conviene al país. Por lo que he escuchado declarar a algunos parlamentarios, me temo que no todos han realizado el juicio de conveniencia que están obligados a realizar; en el mejor de los casos se han limitado a sostener que no les corresponde realizar un juicio jurídico; y en el peor de los casos algún congresista se ha planteado de modo erróneo el juicio de conveniencia al no preguntarse si la vacancia conviene o no al país, sino más bien si la vacancia conviene o no a un interés político partidario.

Para finalizar, ¿cuál sería la mejor manera que tiene el Parlamento para enfrentar la sesión de vacancia prevista para el día jueves 21 de diciembre?

Pienso que la mejor manera que tiene el Parlamento de afrontar esa sesión, es, en primer lugar, asistiendo el concreto congresista a la sesión, y que esté presente por lo menos durante todo el tiempo en el que el Presidente y su Abogado muestren sus alegatos. En segundo lugar reclama que el concreto congresista esté dispuesto a escuchar, a entender, e incluso a cambiar sus opiniones y razonamientos construidos con antelación. La gravedad del asunto exige que la presentación del Presidente no sea una mera formalidad que se lleva a cabo para cumplir un ritual hueco impuesto por el Derecho. Y en tercer lugar reclama que ningún parlamentario emita un voto si no está seguro de que nuestro Presidente carece de la moral pública exigida y, consecuentemente, si no tiene duda de que la vacancia es lo que más conviene al país. De forma tal que si se tiene que postergar la toma de decisión para asegurar la corrección de las razones de su voto, la toma de decisión se postergue por el tiempo que haga falta. Las prisas siempre son malas compañeras, particularmente para cuando se trata de asuntos delicados que tendrán repercusión decisiva sobre el bienestar de todos los peruanos.


[1] Docente de Derecho Constitucional, de Derecho Procesal Constitucional, y de Argumentación Jurídica en la Universidad de Piura.

 

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