Conversaciones Constitucionales​

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Conversaciones Constitucionales

Entrevista con el Dr. Luis Castillo – El esperado pronunciamiento del Tribunal Constitucional.

La Revista de Estudiantes Ita Ius Esto tuvo el agrado de entrevistar al Dr. Luis Castillo acerca del esperado pronunciamiento del Tribunal Constitucional con respecto a la demanda competencial y la delimitación del concepto de “incapacidad moral permanente”.

Dr. Luis Castillo

Pregunta 1: ¿Qué es una demanda competencial?

En el artículo 200.2 de la Constitución se ha establecido que corresponde al Tribunal Constitucional conocer los conflictos de competencia o de atribuciones asignadas por la Constitución. Esta atribución ha sido desarrollada por el Congreso de la República a través del Código Procesal Constitucional, en cuyo artículo 109 se ha dispuesto que el Tribunal Constitucional conoce de los conflictos que se susciten sobre las competencias o atribuciones asignadas directamente por la Constitución o las leyes orgánicas que delimiten los ámbitos propios de los poderes del Estado, y que opongan a estos poderes entre sí. Y en el artículo siguiente ha establecido que el conflicto se produce cuando alguno de estos poderes adopta decisiones o rehuye deliberadamente actuaciones, afectando competencias o atribuciones que la Constitución y las leyes orgánicas confieren a otro.

De modo que, una demanda competencial puede definirse como el mecanismo a través del cual se activa el proceso competencial destinado a asegurar el ejercicio regular de las atribuciones de un poder u órgano del Estado, en relación al ejercicio regular de las atribuciones de otro poder u órgano del Estado. Pretende, por tanto, controlar que la competencia constitucional sea ejercida por el órgano titular de la misma, y que sea ejercida de modo regular. Así definida, se trata de un instrumento al servicio de la normatividad de la Constitución, asegurando la plena vigencia de los contenidos constitucionales destinados a regular los poderes públicos y sus competencias.

Pregunta 2: ¿Existe un solo tipo de proceso competencial?

El Congreso de la República no es el único órgano que ha desarrollado el constitucionalmente previsto proceso competencial. También lo ha hecho el Tribunal Constitucional, el cual ha establecido que pueden presentarse distintos tipos de conflictos. 

El Alto Tribunal ha diferenciado entre conflictos típicos y atípicos. El conflicto típico puede ser positivo o negativo. El positivo se genera cuando más de un órgano constitucional reclama para sí la titularidad de una misma competencia o atribución; mientras que el conflicto es negativo cuando más de un órgano constitucional se considera incompetente para llevar a cabo un concreto acto estatal[1].

Por su parte, el conflicto atípico puede ser conflicto por menoscabo de atribuciones constitucionales, el cual, a su vez, se clasifica en conflicto constitucional por menoscabo en sentido estricto, conflicto constitucional por menoscabo de interferencia y conflicto constitucional por menoscabo de omisión. Interesa mostrar la definición del primero como aquel en el que cada órgano constitucional conoce cuál es su competencia, pero uno de ellos lleva a cabo un indebido o prohibido ejercicio de la competencia que le corresponde, lo que repercute sobre el ámbito del que es titular el otro órgano constitucional[2].

Dentro del conflicto atípico de competencias, se encuentra también el conflicto por omisión en cumplimiento de acto obligatorio, que se configura cuando un órgano omite llevar a cabo una actuación desconociendo las competencias o atribuciones constitucionales reconocidas a otro poder del Estado u órgano constitucional, a la par que las afecta[3].

Pregunta 3: La demanda competencial presentada por el Poder Ejecutivo contra el Congreso de la República -y que está pendiente de resolución por parte del Tribunal Constitucional-, ¿a qué tipo de demanda competencial pertenece?

Es importante no olvidar que el Congreso de la República tramitó y decidió dos pedidos de vacancia presidencial por permanente incapacidad moral del presidente Vizcarra. El primero de ellos fue rechazado y el segundo fue acogido por el Congreso, lo que terminó con la salida de Martín Vizcarra de la presidencia de la República.

La demanda competencial que está pendiente de resolución ante el Tribunal Constitucional es consecuencia del primer pedido de vacancia presidencial. Al proceso competencial iniciado, entonces, no le atañe los hechos referidos al segundo pedido de vacancia. No ha habido una ampliación de demanda competencial por hechos nuevos, ni una nueva demanda competencial por el segundo proceso de vacancia presidencial. Recién el 16 de noviembre el Procurador del Ejecutivo especializado en lo constitucional, ha presentado un escrito dando cuenta de los hechos referidos al segundo proceso de vacancia, escrito que está pendiente de ser admitido o no por el Tribunal Constitucional.

Así las cosas, resulta relevante recordar que el 20 de septiembre de 2020, el presidente de la Comisión de fiscalización del Congreso de la República presentó al Pleno del Congreso unos audios en los que “se evidencia que el Presidente de la República (…) instruye a sus asesores para obstruir las investigaciones en curso, las cuales se llevan a cabo en la Comisión de Fiscalización y Contraloría y en el Ministerio Público”[4].

Ese mismo día, un grupo de congresistas presentó la moción del orden del día N° 12090, en la cual se propone “Declara[r] la permanente incapacidad moral del Presidente de la República, ciudadano Martín Alberto Vizcarra Cornejo, según lo establecido en el inciso 2) del artículo 113 de la Constitución Política del Perú”[5]. Esta moción, luego de ser debatida, fue aprobada el 11 de septiembre por 65 votos a favor, 36 en contra y 24 abstenciones, con lo que se dio inicio al proceso de vacancia presidencial. Como parte del proceso se convocó a sesión parlamentaria para el día 18 de septiembre, a la cual asistió el presidente Vizcarra y su abogado. Finalmente, luego de debatir la propuesta de vacancia, el Congreso de la República la rechazó: el pedido de vacancia solamente alcanzó 32 votos a favor, 78 en contra y 15 abstenciones.

El 14 de septiembre de 2020, el Poder Ejecutivo, a través de su procurador especializado en asuntos constitucionales, presentó una demanda competencial ante el Tribunal Constitucional. Fue una demanda destinada no a discutir acerca de la titularidad de una determinada competencia, sino a cuestionar el ejercicio regular de una competencia del Congreso de la República.  

Para el Ejecutivo, y no podía ser de otra manera, no hay duda de que el Congreso es titular de la competencia para declarar la vacancia de la presidencia de la República, pero cuestiona el ejercicio regular de esa competencia, en particular -dice el texto de la demanda competencial- ha habido un “uso indebido de la competencia para declarar la vacancia presidencial por permanente incapacidad moral, prevista en el artículo 113° inciso 2 de la Constitución, por cuanto afecta la competencia del Presidente de la República para dirigir la política general del Gobierno durante el periodo de cinco años para el que ha sido elegido (…), y la competencia de los ministros para ejecutar dicha política en el mismo periodo (…)”[6].

En esta lógica debe ser concluido que se trata de una demanda competencial por menoscabo de atribuciones: se sostiene que el Congreso de la República ha ejercido extralimitadamente una competencia y eso ha producido el menoscabo del ejercicio de las competencias del Ejecutivo.

Pregunta 4: ¿Qué se persigue con la demanda competencial presentada?

Según el Código Procesal Constitucional, la sentencia del Tribunal Constitucional, en un proceso competencial, determina los poderes o entes estatales a los que corresponden las competencias o atribuciones controvertidas y anula las disposiciones, resoluciones o actos viciados de incompetencia (artículo 113). Esto significa que en toda sentencia que resuelve una demanda competencial el Tribunal Constitucional está llamado a llevar a cabo dos actuaciones.

La primera es determinar si la actuación del Congreso de la República ha sido o no constitucional, y para ello deberá identificar la voluntad del Constituyente y, de ser el caso, normalmente lo es, interpretará la Constitución para concretar una tal voluntad, y así poder establecer si la actuación del Congreso es o no constitucionalmente válida.

Y la segunda es consecuencia necesaria de la primera. Si encuentra que la actuación del Congreso ha sido constitucional, el Tribunal Constitucional así lo declarará y confirmará la validez constitucional de las actuaciones del Congreso. Si, por el contrario, concluyese que las actuaciones o decisiones del Congreso son contrarias a la Constitución, así lo declarará para proceder a anularlas.

Pregunta 5: ¿Cuáles han sido las actuaciones del Congreso de la República que han sido objeto de la demanda competencial?

La demanda competencial que está pendiente de ser resuelta por el Tribunal Constitucional, se refiere al primer pedido de vacancia y cuyos hechos ya referí antes. En esa demanda se solicita “se declare la nulidad de la admisión a trámite de la Moción de Orden del Día N.° 12090, así como los siguientes actos adoptados por el Congreso de la República en base a esta decisión, archivando de forma definitiva el proceso de vacancia”[7].

En estricto, la moción de orden del día, a través de la cual se solicitó tramitar y votar la vacancia presidencial por incapacidad moral, así como el trámite procesal que ella originó, no tienen en sí misma la virtualidad de menoscabar ninguna atribución del Ejecutivo. Por tanto, y en estricto, la sentencia que resuelva la demanda competencial no tendría que pronunciarse sobre esta solicitada y tramitada vacancia presidencial una vez que el Congreso de la República decidió no vacar al entonces presidente Vizcarra.

Pregunta 6: ¿Entonces, en esta demanda se ha producido la sustracción de la materia? (Desaparición de los supuestos que sustentan la pretensión de la demanda)

En estricto sí, se ha configurado una sustracción de la materia, lo que supondría que el Tribunal Constitucional se limitase a comprobar tal sustracción y a declararla sin pronunciarse por ningún punto de la demanda. Pero, no es probable que esto ocurra así. Como dije hace un momento, la demanda competencial reclamaba al inicio dos actuaciones por parte del Alto Tribunal: interpretar la Constitución para luego resolver el problema jurídico.

El problema jurídico planteado en la demanda competencial ya no existe porque el primer proceso competencial terminó rechazando la solicitada vacancia presidencial. Si en algún momento el pedido de vacancia hubiese significado una amenaza de menoscabo de las atribuciones del Ejecutivo, tal amenaza desapareció cuando el Congreso decidió no vacar al presidente Vizcarra. Y el problema jurídico que supuso la segunda vacancia presidencial no fue incorporado como tal en el proceso competencial. En estricto, por tanto, no habría problema jurídico entre Ejecutivo y Congreso por resolver.

Sin embargo, esto no impide que el Tribunal Constitucional se pronuncie acerca de la causal de vacancia por incapacidad moral permanente recogida en el artículo 113.2 de la Constitución con la finalidad de precisarla esencialmente. Incluso, dadas las circunstancias ocurridas, podría ser conveniente que el Alto Tribunal interprete la Constitución, declare la voluntad del Constituyente sobre la causal de vacancia referida y, luego, justifique una determinada concreción de la misma. De esta manera establecería unas reglas jurídico constitucionales acerca de lo que significa y bajo qué condiciones debe el Congreso de la República vacar a un presidente de la República por incapacidad moral permanente.

Pregunta 7: Esas reglas jurídicas, ¿pueden aplicarse retroactivamente?

A través de una demanda constitucional se le presenta al juez un problema jurídico de relevancia constitucional para que institucionalmente lo resuelva. Para resolverlo, el juez acude a la Constitución, la interpreta para declarar la voluntad del Constituyente y para inmediatamente después concretar tal voluntad y establecer una regla jurídica que permita solucionar el problema jurídico presentado con la demanda. Esto no debe ser considerado como una aplicación retroactiva de la regla jurídica creada por el Tribunal Constitucional, no por lo menos una aplicación retroactiva proscrita porque es el modo lógico jurídico de dar solución al problema jurídico que trae consigo la demanda competencial. No existe otra manera de proceder si se quiere efectivamente resolver los problemas jurídicos; si no se actuase así, los problemas jurídicos que se plantean en las demandas constitucionales quedarían sin ser resueltos. Del mismo modo, las reglas jurídicas que el Tribunal Constitucional establece en una sentencia, están llamadas a resolver problemas jurídicos sustancialmente iguales y que se presenten hacia el futuro.

En referencia a la demanda competencial que debe ser resuelta por el Tribunal Constitucional, si estuviese subsistente el problema jurídico que ella planteó, entonces, las reglas jurídicas que a través de la interpretación vinculante de la Constitución estableciera el mencionado Tribunal, serían aplicables para resolverlo. Pero como ya referí, hay razones para sostener que el problema jurídico planteado por la demanda no existe, si existió desapareció con el rechazo del pedido de vacancia, y no puede ser sostenido que el problema subsiste por el segundo pedido de vacancia, porque éste no fue judicializado, no fue incluido en la demanda, ni ha habido ampliación de la demanda, no por lo menos al día de hoy admitida a trámite.

Pero si aún se considerase que los hechos referidos al segundo proceso de vacancia están incorporados en la demanda competencial presentada, y el Tribunal Constitucional considerase como subsistente un problema jurídico por resolver, debería ser consecuente con esa consideración y con las consecuencias que de ahí se derivan. De modo que, si el Tribunal Constitucional interpreta la Constitución y crea una regla jurídica que le lleva a calificar de constitucional la decisión de vacar al presidente Vizcarra, entonces, la consecuencia será que tanto la asunción de funciones como presidente de la República del congresista Merino y del Congresista Sagasti son también constitucionalmente válidas. Si, por el contrario, la regla jurídica que construya le lleva a calificar de inconstitucional la decisión de vacar al presidente Vizcarra, entonces, deberá también declarar inconstitucionales las tomas de mando de Merino y Sagasti y ordenar que Vizcarra vuelva a la presidencia de la República.

Podría sostenerse que dadas las circunstancias hay irreparabilidad en el menoscabo de la atribución sufrida por el Ejecutivo si se considerase inconstitucional la vacancia del presidente Vizcarra. Si así se considerase, entonces, esa es la principal razón para sostener que en el caso ha habido sustracción de la materia, que ya no hay problema jurídico por resolver, debido a que la solución es jurídicamente imposible debido a la irreperabilidad configurada.

Permítame insistir en la idea de que si en el proceso competencial EXP. N.° 0002-2020-CC/TC, que es el proceso cuya demanda competencia está por resolverse, subsistiese el problema jurídico planteado, entonces, el Tribunal Constitucional debería aplicar la regla jurídica que, vía interpretación vinculante de la Constitución, crease; y si la aplica, debería aplicarla para resolver completamente tal problema jurídico sin que eso signifique irretroactividad en la aplicación de la regla jurídica. Pero, en este proceso competencial no parece subsistir ningún problema jurídico por resolver, porque en el primer proceso de vacancia no hubo vacancia aprobada por el Congreso, y el segundo proceso de vacancia no ha sido judicializado, y si se le considerase judicializado, se habría configurado irreparabilidad en el supuesto menoscabo de la atribución del Ejecutivo.

Pregunta 8: Se ha conocido que la ponencia presentada por la presidente del Tribunal Constitucional es para que se declare fundada la demanda competencial, pero sin ordenar la reposición de Martín Vizcarra en la presidencia. ¿Qué opina?

Una sentencia que declara fundada la demanda porque alguien ha incurrido en inconstitucionalidad, pero que no ordena lo que sería la consecuencia natural de la declaración de inconstitucionalidad sí es posible en nuestro sistema procesal constitucional. Así ocurre, por ejemplo, en los procesos de amparo, habeas corpus y habeas data, en los que, por mandato del artículo 1 del Código Procesal Constitucional, si el cese o irreparabilidad de la agresión del derecho fundamental aconteció con posterioridad a la interposición de la demanda, el juez la puede declarar fundada, pero solamente para ordenar que el agresor no vuelva a incurrir en la misma actuación declarada inconstitucional. La finalidad de una medida así es favorecer una mayor protección de los derechos fundamentales, como un modo de promover la plena realización de la persona que, en nuestro sistema, es fin supremo. De modo que solo es aplicable cuando se vulnera los derechos fundamentales de la persona a fin de asegurar su más plena vigencia.

En esta línea, no alcanzo a ver una razón que con esa misma fuerza justificativa pueda ser invocada a favor del Poder Ejecutivo para que se declare fundada la demanda competencial en defensa de una de sus atribuciones. No se olvide que la demanda competencial no fue presentada a favor del entonces presidente Martín Vizcarra, es decir, no está en juego ningún derecho fundamental suyo; se trata de una demanda competencial interpuesta a favor del Poder Ejecutivo, a fin de resguardar una de sus atribuciones que dice se le está menoscabando por el ejercicio de una atribución del Congreso. Y los poderes públicos no solo no tienen derechos fundamentales, sino que, además, su condición es de medio y no de fin. Esto impide utilizar la misma lógica que en los procesos constitucionales de defensa de derechos fundamentales que posibilita declarar fundada la demanda, aunque la agresión hubiese cesado o fuese irreparable.

De modo que si se sostuviese que el Congreso de la República menoscabó las atribuciones del Ejecutivo cuando decidió vacar al presidente Vizcarra, la demanda debe ser declarada fundada, declarar inconstitucional tal vacancia, así como la asunción en la presidencia de Merino y Vizcarra, y se debería ordenar la reposición de Vizcarra. Lo que no puede hacer el Tribunal es declarar fundada la demanda sin reconocer los efectos que le son propios.

Pregunta 9: ¿Qué se debería esperar de la sentencia del Tribunal Constitucional que resuelva la demanda competencial presentada?

El Tribunal Constitucional se ha reservado para sí mismo una “función pacificadora de los conflictos de la vida constitucional”[8]. Esta función le impone una serie de obligaciones: unas de tipo negativo que se singularizarían en la prohibición de generar conflictos de la vida constitucional entre los órganos públicos, y en la prohibición de evitar la intensificación o agravamiento de alguno que ya existe; y otras de tipo negativo que le impone el deber de ayudar a solucionar los distintos conflictos de relevancia constitucional que pudieran surgir.

En este escenario, lo que se esperaría del Tribunal Constitucional es que emitiese una sentencia que realmente ayude a superar el conflicto no solo político, sino, también, social que el segundo proceso de vacancia -no judicializado- ha generado en nuestro país. Lo conseguiría conduciéndose sus magistrados con mucha prudencia para no hacer ni declarar nada que entorpezca el proceso de recomposición de las relaciones políticas, que hoy se ha iniciado con la elección de la nueva Mesa directiva del Congreso, encabezada por el congresista Francisco Sagasti.

Esa prudencia les debería llevar a declarar la sustracción de la materia, debido a que el único problema jurídico que fue llevado al proceso -el referido al primer proceso de vacancia presidencial- se desvaneció una vez que el Congreso rechazó la solicitud de vacancia. Esa prudencia debería llevarles también a considerar que si aun aceptasen que se ha judicializado el segundo proceso de vacancia, no hay manera de resolver el problema planteado por haberse producido la irreparabilidad del menoscabo de la atribución si este menoscabo se hubiese producido, por lo que también por esta razón debería ser declarada la sustracción de la materia.

También esa reclamada prudencia debería hacerles reparar en que, si finalmente se decidiesen a desarrollar la causal de vacancia presidencial por incapacidad moral, lo hagan solo de modo esencial y no usurpando la competencia de desarrollo constitucional que el Congreso de la República tiene por mandato constitucional (Octava Disposición Final y Transitoria de la Constitución Política del Perú). Así, por ejemplo, deberían evitar disponer cuántos votos se necesitarían para decidir la vacancia del presidente por permanente incapacidad moral, como ha trascendido se propone en la ponencia presentada. Esa, sin duda, es una decisión que compete al legislador de desarrollo constitucional y no a un tribunal de justicia como lo es el Tribunal Constitucional.

 

[1] Cfr. sentencia al EXP. N.° 0001- 2010-CC/TC, fundamento 2.

[2] Cfr. sentencia al EXP. N.° 0006-2006-PC/TC, fundamento 22.

[3] Cfr. sentencia al EXP. N.° 0006-2006-PC/TC, fundamento 18.

[4] Moción de orden del día 12090, p. 9.

[5] Moción de orden del día 12090, p. 20.

[6] Cfr. primer punto de la demanda competencial.

[7] Cfr. punto 17 de la demanda.

[8] Cfr. sentencia al EXP. N.° 2579-2003-HD/TC, fundamento 19.