Ley Nº 30313, ¿una amenaza al sistema registral?

Por: Diego Méndez Vásquez

Dice La cruz Berdejo que el objetivo de la publicidad registral no es el “procurar que las situaciones jurídicas inmobiliarias lleguen a conocimiento de todos, sino de que todos tengan medio de conocerlas”[1]. En efecto, la publicidad de la historia jurídica de un bien, nace para equilibrar el vigente conflicto entre la seguridad de los derechos y la seguridad del tráfico, labor poco fácil, ya que un avance en el aseguramiento de uno, puede significar un retroceso en el aseguramiento del otro. La línea a definir, es, pues, muy delgada.

En el Perú, el caso Orellana[2] desnudó las falencias de tal vez, uno de los mejores sistemas registrales de Latinoamérica y el Caribe[3], el nuestro. Este hecho, llevó a que el 26 de marzo de este año se publique en el Diario “El Peruano” la Ley Nº 30313, “Ley de oposición al procedimiento de inscripción registral en trámite y cancelación del asiento registral por suplantación de identidad o falsificación de documentación y modificatoria de los artículos 2013 y 2014 del Código Civil y de los artículos 4º y 55º y la quinta y sexta disposiciones complementarias transitorias y finales del Decreto Legislativo 1049”. El nombre de la ley explica sus alcances generales, sin embargo, del detallado análisis de los mismos, es posible caer en la cuenta de por qué esta norma viene siendo y será objeto de debate no solo doctrinal, sino político, económico y social.

La primera de estas ‘novedades’ (de modo resumido), se encuentra en el artículo 1º, en él se reconoce también la posibilidad de presentar una solicitud de oposición al procedimiento de una inscripción registral en trámite. El segundo y tercer artículo de la norma, regulan el procedimiento que sigue la solicitud arriba mencionada.

Dentro de los rasgos principales de este procedimiento, la norma es sumamente clara al designar como solicitantes legítimos de la oposición, al notario, cónsul, juez, funcionario público o árbitro; dependiendo del respectivo documento (declaración notarial, consular, parte judicial o laudo arbitral) que hayan emitido y que contengan la suplantación denunciada o cuya originalidad sea cuestionada. No obstante, no excluye la posibilidad de que particulares denuncien el procedimiento de inscripción a través de los funcionarios antes mencionados, manteniéndose estos últimos como legitimados, pero con la posibilidad de que el ciudadano haga saber a la SUNARP sobre la denuncia presentada. De acogerse la solicitud, finalmente, se declarará por la instancia registral respectiva (Registrador Público o Tribunal Registral), bajo responsabilidad, la tacha del título (art. 3.4º).

Por otra parte, se otorga la potestad a la Superintendencia Nacional de los Registros Públicos (SUNARP) de cancelar un asiento registral por suplantación de identidad o falsificación de documentos. Previo a la publicación de esta norma, la realización de este trámite, en virtuda estas causas, se realizaba a través de dos mecanismos: 1) En sede judicial (Redacción original del Art. 2013º del Código Civil y Art.. 94º y 102º del Reglamento de los Registros Públicos), con las dificultades que ello traía a cuestas;y, 2) Mediante anotación preventiva realizada por el notario que otorgó el documento conteniendo suplantación de identidad del otorgante (u otorgantes)[4]o del que se haya falsificado el instrumento público[5].

Este segundo mecanismo brindaba la posibilidad extender de anotaciones preventivas por presunta falsificación documentaria o por presunta suplantación de los otorgantes en dichos documentos, a solicitud del notario ante quien supuestamente se habría otorgado dicho instrumento o se produjo la presunta suplantación de identidad. Si bien es cierto, esta herramienta contribuyó– con procedimientos más rápidos- a evitar perjuicios a legítimos propietarios, no bloqueaba el registro y, permitía –hasta que se declaren nulos- que se continúen registrando actos en virtud de los títulos viciados[6]. Del mismo modo, en las falsificaciones o suplantaciones producidas en el acto de otorgamiento de poder, dado que estos actos se inscriben en el Registro de Mandatos y Poderes, la anotación preventiva deberá ir ahí, pero solo protegiendo la buena fe de quien adquiere un bien sobre la base de dicho poder, no de los posteriores adquirentes del bien[7].

La actual norma ha modificado esta última medida otorgando un mayor plazo (no perentorio) de presentación de esta solicitud de cancelación (5 días) y detallando un poco más su trámite, pero sin otorgar refuerzo alguno a la institución en sí, dado que las observaciones realizadas en el párrafo anterior, siguen vigentes. Se agrega, con la ley comentada, a estas herramientas, la posibilidad de que los legitimados para presentar la solicitud de oposición (art. 4º de la norma) puedan solicitar la cancelación de un asiento registral.

A diferencia del procedimiento de oposición, el competente para declarar la cancelación del asiento registral, en este supuesto, es el jefe zonal de la Oficina Registral de SUNARP, decisión que no puede ser recurrida en sede administrativa. Esto último, no entraña ninguna afectación de carácter constitucional, toda vez que, como lo ha mencionado el Tribunal Constitucional, “el derecho de recurrir una decisión de la administración  no debe confundirse con el derecho al recurso o con el derecho a una doble instancia administrativa, que, como ya tiene dicho este Colegiado, no logra configurarse como un derecho constitucional del administrado, puesto que no es posible imponer a la administración, siempre y en todos los casos, el establecimiento de una doble instancia como un derecho fundamental”[8].

El quinto artículo de la ley comentada, precisa que las tachas o cancelaciones respectivas no perjudicarán al tercero de acuerdo a los términos del art. 2014º del Código Civil, también modificado por esta ley. Respecto del sexto y último artículo, no resulta muy claro,  el supuesto de hecho que intentaría estipular la norma respecto de un laudo arbitral que dé mérito a una inscripción registral, sobre todo cuando se menciona en el art. 6º que la SUNARP designará las formalidades especiales que han de tener estas ‘declaraciones arbitrales’.

Hasta este punto, las ‘innovaciones’ realizadas por la norma parecen estar cargadas de un alto espíritu defensor de la legalidad en la actuación registral.Si bien es cierto, existen algunas oscuridades, estas pueden ser esclarecidas oportunamente cuando la norma sea reglamentada. Esta buena iniciativa del legislador, para poder ser operativa, tiene que ser complementada con el fomento del uso, por parte de los usuarios, de la ‘Alerta Registral’[9].

Es en las disposiciones complementarias modificatorias de la norma, donde existenvariaciones que pueden tornarse sumamente peligrosas (si es que ya no lo son). Así, se contempla en la primera de ellas, la variación de los artículos 2013º y 2014º del Código Civil. En la modificatoria del 2013º, correspondiente al principio registral de legitimación, el legislador confirma las facultades otorgadas (señaladas líneas arriba) a las instancias registrales y a los Jefes zonales de las Oficinas Registrales, pero realiza una precisión más y concede la facultad a los órganos arbitrales de declarar la invalidez de los asientos registrales, supuesto más que cuestionable. Finalmente, añade la modificatoria que “la inscripción no convalida losactos que sean nulos o anulables con arreglo a las disposiciones vigentes.”

Empero, es la modificación del artículo 2014º del Código Civil, la que puede catalogarse como una norma capaz de cuestionar la existencia de cualquier sistema registral. Como es conocido, este artículo regula el llamado principio de “fe pública registral”, por el que “el adquirente que contrata en vista de los datos y titularidades que el Registro le manifiesta queda protegido conforme a la apariencia creada por el asiento anterior, y por tanto libre de las acciones de cualquier titular inscrito que no resultasen delas propias inscripciones”[10]. Por este dispositivo, tradicionalmente, la buena fe del tercero se presumía siempre mientras no se pruebe que conocía de la inexactitud del registro[11]. La ‘innovación’ de esta ley es que contempla como requisito para formar la buena fe del tercero adquirente, que este se cerciore de que no existían, tampoco, defectos en los títulos archivados.

Es necesario recordar con Gómez Matos que “la fe pública registral es un principio de diverso signo en el que puede graficarse una primera relación jurídica determinante entre un vendedor y un comprador, que se inscribe en el Registro pero que por hipótesis es nula, y una segunda relación en la que el antiguo comprador se convierte en vendedor del mismo bien a un tercero. Esta segunda venta también se inscribe, no constando en el registro la causa de la inexactitud de la primera relación jurídica”[12]. De ser el caso, el tercero adquirente sería uno a non dómino a quien la inscripción de su derecho de propiedad impedirá “el efecto arrastre de la inexactitud (nulidad por ejemplo) y a mantener su adquisición cuando debería decaer”[13].

¿Era necesaria la modificación introducida por la norma comentada? ¿Era necesario dar este paso adelante (hacia atrás, diría yo) en la protección de la seguridad jurídica estática[14]? La respuesta, muy a pesar de los loables fines que persigue la norma, es negativa. Los derechos reales, en especial, el derecho de propiedad, están destinados a transmitirse, son el objeto del tráfico jurídico-económico. En nuestro sistema registral, que sigue al modelo español (y este a su vez, respecto de la fe pública registral, al sistema alemán), la propiedad delprimer enajenanteno es el resultado de un ‘silogismo’, sino se funda en la afirmación directa de los libros o certificados registrales[15].

Sedice en el Dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Estudios Legislativos, respecto a la propuesta demodificación del art. 73º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que, “un sistema registral eficiente promueve la inversión, incrementa las expectativas de recuperación de las inversiones de capital y aumenta el acceso al crédito porque disminuye el riesgo para los acreedores hipotecarios al tener las propiedades certeza jurídica”[16]. Queda así reafirmada la función de los sistemas registrales en general: brindar un estándar de certeza y seguridad al tráfico jurídico, en el que los usuarios tengan la confianza de que, consultando el Registro Público tendrían que ahorrarse la labor de revisar los títulos de toda la historia jurídica de determinado bien. El efecto que se derive de esta nueva ley será todo lo contrario a lo perseguido por un verdadero sistema registral.

A este nivel, es preocupante que no sea posible depositar nuestras esperanzas en que la norma reglamentaria pueda corregir el despropósito introducido por la nueva ley, toda vez que, por su naturaleza, los reglamentos deben observar estrictamente el principio de legalidad. Considerando lo expuesto, y apelando al famoso operari sequitur esse de Santo Tomás de Aquino, suprimir la finalidad del Sistema Registral, implica negar la institución que es (o era en el Perú) y, asumir que, en esencia, pase a constituir algo distinto. ¿Cuál sería su naturaleza, entonces? Un archivo de títulos, tal vez. Las consecuencias se plasmarían no solo en materia jurídica, sino en diversos ámbitos.

Culmina el legislador su obra modificando algunas normas del Decreto Legislativo 1049, Decreto Legislativo del Notariado, variando los efectos del ejercicio de las competencias notariales, declarando nulas de pleno derecho las actuaciones notariales referidas a actos de disposición o gravamen inter vivos de bienes inmuebles ubicados fuera del ámbito territorial provincial, lo cual dificultaría también las operaciones de transferencia de inmuebles y recortaría las posibilidades de disposición de inmuebles por personas residentes en lugares distintos a la ubicación de sus inmuebles.Deja a salvo la norma, sin embargo, aquellas operaciones que comprenden a varios inmuebles, ubicados en diferentes provincias, siendo competente el notario del lugar donde se encuentre cualquiera de los bienes, quedando autorizado para ejercer función notarial fuera de los límites de la provincia para la cual ha sido nombrado.

Por otra parte, se le asignan obligaciones al Notario, consistentes en la identificación de los otorgantes en la base de datos de la RENIEC y de ser extranjeros (residentes peruanos o no), en la de la Superintendencia Nacional de Migraciones, pero, no detalla el legislador, cómo es que se realizará la implementación de este sistema de consulta en lugares que no cuentan con la tecnología suficiente, en cualquier caso, el programa de modernización de las notarías debe realizarse gradualmente. Se detalla también, el procedimiento a seguir por parte del notario en los procedimientos de oposición al asiento registral en trámite.

¿De qué servirá entonces toda la inversión realizada en aras de consolidar un sistema registral moderno y, dentro de todo, eficaz? Han sido analizadas, muy someramente, hasta este punto las innovaciones –entre comillas- realizadas por la Ley Nº 30313. Sí, entre comillas, porque no hay mucho de novedoso, principalmente en la modificación del artículo 2014º del Código Civil. El legislador con su nueva norma no es la única amenaza del sistema registral. Es desolador reconocer que nuestra jurisprudencia ha adoptados soluciones que siguen el tenor de esta norma[17]. ¿Es, acaso, general el convencimiento de inutilizar el sistema registral peruano? Se espera, sinceramente, que no sea así.

 



[1]LacruzBerdejo, J.L. Elementos de Derecho Civil. III Bis Derecho Inmobiliario Registral. Dykinson, Madrid, 2001, p. 3.

[2]Esta mafia se dedicaba a arrebatar la propiedad de distintas personas, suplantando su identidad, mediante arbitrajes ad hoc, y/o con la generación de una deuda contra los propietarios Para mayor detalle, http://laley.pe/not/1876/-como-la-hizo-orellana-i- ; http://laley.pe/not/1877/-como-la-hizo-orellana-ii- ; y, http://laley.pe/not/1881/-como-la-hizo-orellana-iii-

[3]Así lo califica el Banco Mundial en su reporte anual “Doing Business” edición 2015. Vid. http://www.doingbusiness.org/data/exploreeconomies/peru/#registering-property (Consultado el 16.05.15).

[4]Redacción original de la  Sexta Disposición Complementaria, Transitoria y Final del D.L. Nº 1049 – Decreto Legislativo del Notariado.

[5]Redacción original de la  Quinta Disposición Complementaria, Transitoria y Final del D.L. Nº 1049 – Decreto Legislativo del Notariado.

[6]Cfr. Resolución N° 2072-2011-SUNARP-TR-L de 18 de Noviembre de 2011.

[7]Cfr. Proyecto de La Directiva que regula la aplicación en sede registral de la 5ta. y 6ta. disposiciones complementarias, transitorias y finales del Decreto Legislativo N° 1049,

[8]EXP. Nº 3741-2004-AA/TC, del 14 de noviembre de 2005, F.J., 2.3.

[9]La Alerta Registral, “es un servicio que se encuentra a disposición de cualquier ciudadano cuyo acceso se brinda a través de la página web de la SUNARP, y tiene por finalidad que aquellas personas que tengan interés en conocer alguna posible modificación en la situación jurídica de los bienes, derechos o actos inscritos, puedan ser comunicados mediante un correo electrónico, respecto a la presentación de uno o varios títulos sobre aquella partida registral señalada al suscribirse en el servicio.” Vid. Resolución del Superintendente Nacional de los Registros Públicos Nº 170-2013-SUNARP-SN.

[10]Lacruz Berdejo, op. cit., p. 164.

[11]Como nos hace recordar Lacruz, respecto del paralelo del 2014 en la Ley hipotecaria española, el artículo 34, “este tiene (…) una vigente misión primordial: explicar cuáles son las condiciones que debe reunir el adquirente para quedar protegido por el registro”. Vid. Lacruz Berdejo, op. cit., p. 168.

[12]Gómez Matos, M. “Doble venta, inoponibilidad, buena fe y fe pública registral. A propósito de la Casación Nº 204-2010-Huaura”, en Diálogo con la Jurisprudencia Nº 166. Lima, Perú, 2012, p. 289-294.

[13]Ìbid. p. 292.

[14]Se entiende por Seguridad Estática o de los derechos, a “aquella que exige que no se  pueda producir una modificación desfavorable en las relaciones patrimoniales de una persona sin que concurra su facultad”. Del mismo modo, la Seguridad Dinámica o del tráfico, “exige que una modificación favorable en las relaciones patrimoniales de una persona, no pueda quedar sin efecto para ella por circunstancias que ella misma ignora.”Lacruz Berdejo, op. cit., p. 2.

[15]Cfr. Lacruz Berdejo, op. cit., p. 162.

[16]Vid. p. 3. del Decreto por el que se adiciona una fracción XXIX-R al artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. (DOF 27-12-2013), publicado en el Diario Oficial de la Federación el 27 de diciembre de 2013.

[17]Por ejemplo, la Casación Nº 204-10-Huaura. Para mayor análisis, véase el excelente análisis de la misma realizado por Gómez Matos, en Gómez Matos, M. op cit.

[17]Ìbid. p. 292.

Diego Méndez Vásquez, alumno del VI año de la Facultad de Derecho de la Universidad de Piura. Practicante pre profesional en  Muñiz, Ramírez, Pérez- Taiman & Olaya Abogados – oficina Piura.